□本報記者丁國鋒
  作為公安部確定的執法規範化建設四個“領頭羊”單位之一,近年來,江蘇省公安廳緊緊圍繞法治江蘇建設大局,以打造“法治公安模範區”為目標,從新一輪平安建設、執法規範化建設和過硬隊伍建設入手,大力加強執法能力素質、執法標準規範和執法制度機制建設,構建素質精良的執法專業隊伍、統一完善的執法制度體系和全程管控的執法監督機制,使法治公安要求貫穿公安執法活動每一個行為、每一個環節。通過啟動全省公安機關基層所隊爭創“執法安全零事故、執法辦案零過錯、執法服務零投訴”單位活動,法治公安理念自上而下、一以貫之,夯實了基層所隊依法履職的根基,公安機關整體執法能力、執法質量和執法形象實現新提升、新跨越。
  2012年7月,江蘇省公安廳出台深化法治江蘇建設意見,提出在全國率先全面完成執法規範化建設階段目標。2013年6月,在全國率先出台深入推進執法規範化建設2013至2015年度工作規劃,系統提出實現縣級以上執法辦案和涉案財物管理“兩個中心”建設率、訊問全程錄音錄像率、案件受理辦理告知率、縣級分管執法局領導中級考試通過率等10個百分百的新一輪執法規範化建設目標,並提出到2015年確保全省公安機關依法履職能力、執法規範化建設水平繼續走在全國前列,群眾對法治建設滿意度、公眾安全感繼續保持全國領先。
  “推動全體民警牢固樹立人權意識、證據意識、程序意識和監督意識,使法治精神、法治意識、法治觀念入腦入心。全省公安機關各級領導幹部要當好依法履職、依法行政的表率,要帶頭學法、尊法、守法、用法,切實增強用法治思維、法治方式推動公安工作科學發展、深化平安江蘇建設理念,善於運用法律手段維護社會穩定、預防打擊犯罪,真正把公安工作納入法治化、正規化軌道。”江蘇省公安廳負責人就打造“法治公安”品牌的內涵向《法制日報》記者介紹說。
  推動法治習慣養成
  今年4月11日,在張家港市人民法院一起涉案達170萬元詐騙案件庭審現場,30多名公安基層所隊民警坐在旁聽席上,關註著庭審舉證、質證每一個細節。
  “被告人當庭辯解事先未預謀、與同案犯不熟悉,還說對‘抽老千’沒概念,如果在製作訊問筆錄時簡單了事,被告人就可能輕而易舉翻供。被告人還辯解說民警講只要退錢就沒事了,如果偵查中對退賠和罰款程序執行不嚴格,庭審中很容易被抓到把柄。”庭審後,民警張曉曉寫下了這樣的感受。
  “不僅是民警執法理念轉變了,執法辦案每一個過程,在信息化條件下已與公安法制工作無縫對接。每個訊問室安裝的兩個方向監控探頭,既全程記錄犯罪嫌疑人的言行,還緊盯著民警訊問中的每一個細節,在日積月累中促成民警法治習慣養成。”塘市派出所教導員雷波說。
  目前,江蘇公安機關普遍建立了110報警服務台評警和執法回訪制度,公安服務窗口全部安裝滿意度測評器,自覺接受群眾監督評議,不斷改進執法工作,努力提高執法質量和服務水平。
  張家港市公安局紀委書記唐冬青認為:“看一個縣級公安局是不是法治公安局,首先看社會評價,如果民警辦案不按法律辦、不按程序辦,群眾滿意度一定不會高,信訪投訴也會不斷出現。”
  為了以看得見、摸得著方式踐行“民本執法”導向,該局不僅在每個窗口服務單位安裝了群眾滿意度測評器,還依托網上公安局,建立互聯網在線評價系統,推行警情回訪測評制度,從不同層面聽取群眾意見建議,改進執法工作。
  南通市通州區高新技術開發區派出所所長徐志棟表示,建設一個符合法治要求的派出所,所有執法行為規範都必須在法律軌道上運行,警務要人性化、隊伍要知識化,執法要不受外界干擾和左右,將依法辦事、依規辦事的意識逐步轉變為民警自覺行動,將上班到下班期間經手的每一件事都按照執法流程嚴格執行。
  強化執法標準規範
  法治的標準集中體現在執法規範上。
  “派出所長的最大壓力就是執法出現過錯、群眾信訪投訴兩件事。”南通市通州公安分局法制大隊大隊長成躍光分析說,群眾法律意識增強了,即使是110接處警時民警不經意說的幾句話,也可能引發不滿而遭到投訴,在案件立案環節上一旦有認識不同,就更容易遭到投訴,這就需要更加嚴格規範處警標準。
  南通市公安局法制支隊支隊長謝小平介紹,南通市公安局2007年就提出以“標準化帶動規範化、以規範化促進職業化”的構想,經過3年探索,逐步形成了267個崗位標準、257個業務標準、28個行為標準、18個裁量標準和7個保障標準的公安執法標準體系。截至2012年,南通市還對全市147個派出所、68個交巡警大(中)隊和31個刑偵中隊全部完成了標準化升級改造,1412間執法場所都符合安全標準。
  江蘇省公安廳法制總隊總隊長巫仁和說,通過把“南通經驗”上升為“江蘇模式”,省公安廳先後編寫了執法標準化管理手冊、執法執勤用語手冊,明確16個部門警種、260多個執法崗位職責和業務標準,統一制定了10大類、700餘條執法執勤規範文明用語;建立了基層所隊訊問室等7類執法場所、同步錄音錄像、涉案財物管理標準,完成了2366個執法單位功能區設置和1.6萬多個功能室標準化改造,市、縣公安機關普遍建立辦案中心和涉案財物中心。此外,還制定了230多項常用行政處罰裁量標準,建立了案例指導制度,出台了常見刑事案件取證指引及聚眾鬥毆、酗酒滋事、追截車輛等案件辦理和警情處置指導意見,最大限度統一執法程序和處罰標準。
  記者瞭解到,江蘇還在全國率先建立網上法律學校,積極推行民警學法分級管理,精心組織執法資格等級考試,形成了常態化、規範化學法培訓提升機制。目前,江蘇公安有超過一半民警通過中級執法資格考試,今年有5500餘名民警通過公安部組織的高級執法資格考試,占全國通過人數的22.6%。
  打造執法專業隊伍
  法治目標實現依賴於有一支能夠推動每一起案件都經得起法律檢驗的隊伍。
  2013年8月5日,江蘇省公安廳在全省啟動派出所和治安、交巡警、刑警、經偵大隊“一所四隊”爭創執法安全零事故、執法辦案零過錯、執法服務零投訴單位的“三零”創建活動,將堅守法律底線的法治公安所隊“硬要求”貫徹到最基層。
  今年2月18日、27日,南通市海安縣公安局城東派出所先後接到兩起摩托車被盜案件報警,在報立刑事案件後,民警走訪現場卻未發現破案線索,案件由此按照處置程序遞交未破案件管理中心管理。3月6日,又一起摩托車被盜案件發生,通過對周邊200米監控比對分析,犯罪嫌疑人王某被成功鎖定。王某落網後交代了前兩起案件的盜竊事實,警方還成功破獲了另外兩起盜竊電瓶小案。
  “以前遇到類似小案件,一時破不了的,就被掛起來了,往往使報案人很不滿。現在通過對未破小案的管理,所有信息進入數據庫實現有效整合,派出所破案率也實現較大增長。”城東派出所法制員凌進說。
  南通市通州公安分局為推動局屬29個單位“三零”達標,在強化源頭執法規範上建立起了執法記錄在線存儲平臺,400餘台執法記錄儀配發到派出所各值班警組和全體交巡警手中,執法執勤過程信息與平臺實現自動傳輸。
  張家港市公安局在爭創“三零”活動同時,進一步提出“執法執勤零違紀”目標,將對象從民警擴大到警務輔助人員,對語言不文明、態度冷漠粗暴被群眾投訴舉報的,納入爭創活動考評範圍。
  據瞭解,江蘇省公安廳將“三零”創建貫穿全省公安機關新一輪執法規範化建設全過程,全省縣級公安機關每月都要將參評所隊達標情況報市公安局審核後予以通報,各市公安局則每季度將達標情況報省廳“規範辦”備案並公示,並規定當月未達標所隊將對其記錄清零,而未連續一年達標的,將對其獲得的等級評定予以降級、取消相關榮譽。
  構建執法制度體系
  法治思維推動法治建設首先表現在善用法治方式抓好頂層設計上。
  不久前,張家港一個派出所在辦理一起賭博治安案件中,一舉抓了40名參賭人員。但該局法制大隊對案件審核中,卻發現缺少了其中一人的訊問同步錄音錄像資料,雖然核查後瞭解到原因在於訊問室面積不夠,才將這個參賭人員臨時帶到一樓辦公區進行訊問,但該局還是對該所領導進行了集體誡勉談話。而這樣做的依據是蘇州市公安局出台的《辦案區工作規範》《訊(詢)問犯罪嫌疑人同步錄音錄像工作規定》等10餘項涉基層執法制度和工作規範。
  據瞭解,蘇州市從2010年起著手構建公安法治標準體系,除全面規範處警執勤、刑事執法、行政執法、行政管理、監督保障等執法環節和具體流程,還大力運用立法手段,加強法治公安建設頂層設計和制度保障,先後分別以地方法規、政府規章形式實施了《蘇州市消防條例》《蘇州市道路交通安全條例》《蘇州市警務輔助人員管理辦法》。
  2013年,蘇州市公安局制定出台的《規範性文件制定和備案審查規定》,嚴格落實公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決定程序。據此,該局當年共對134件市局發文進行合法性審查。該局法制支隊支隊長錢小波告訴記者,通過組織相關警種部門對906項涉及行政處罰、行政許可、行政獎勵、行政強制等行政權力檢查更新後上網公開,不僅切實保障了社會對公安工作的知情權、參與權、監督權,還成功清理了公安機關“行政權力庫”,有力保障了公安機關依法履職能力水平提升。
  “經過多年建設,基層民警對每一類警情處理都做到了心中有數,在特定現場做什麼、如何做、做到什麼程度,都能找到規範,嫌疑人不僅逃不了、傷不了、死不了,涉案物品也丟不了、少不了、錯不了,執法風險已經降到最低,所有派出所都實現了零事故、零過錯的硬任務,行政覆議、行政訴訟也實現了零變更、零撤銷、零敗訴。”唐冬青說。
  提升執法監督效能
  法治成效的保障依托於執法監管效能上。
  今年4月21日下午3點多,南通市海安縣公安局在該局內網公開對存在辦案拖拉、審核不細緻等情況的5起案件7名辦案民警的通報批評決定,不到1天時間就有590人點擊查閱。
  “除了人事變化信息外,內網關註度最高的就是問責信息,足以起到問責一人教育一片的作用。”該局政委張賢榮說,群眾如果對公安工作的公信力不認可,說明執法辦案過程中存在問題,對執法過程的監督管理要扎實到位,就要對執法檢查、執法處罰、執法責任追究、行政許可事項等民警最為關註的問題實施全面公開。
  為強化監督,南通市公安局出台了“十條執法紅線標準”,一旦有執法人員觸碰高壓線,則面臨問責。該局還建立了執法過錯責任追究雙查制度、一案雙報告制度,在追究民警同時,還必須追究主管領導、法制部門審核不嚴的責任,同時還要追究條線部門監督指導缺位的責任。
  蘇州市通過將620多名法制民警、法制員配備到基層所隊,建立了全市二層四級監督力量,各監督部門共開展網上巡查147萬次,發佈各類預警7萬次,及時發現、提示各類傾向性、苗頭性問題萬餘個,有效減少各類重大執法問題發生。該局還從去年11月開始啟動法制每日專業研判機制,已下發《法制每日研判情況》100餘期,對180餘起案件組織通案,提示、糾正各類問題230餘個。
  “信息化手段,在規範執法辦案程序的同時,還有效提升了監管能力,如我們先後開發的同步錄音錄像系統、防篡改水印軟件系統、執法安全監督報備提示系統、網上執法告知測評系統、刑事案件和解系統、涉案財物管理系統等,形成了執法管理向智能化、精細化、流程化發展。”錢小波介紹說。
  江蘇省公安廳法制總隊負責人告訴記者,江蘇已連續多年持續開展突出執法問題排查整治,連續15年對縣級公安機關執法質量考評,8次修訂考評辦法,新一屆廳黨委還將執法質量考評統一納入對13個省轄市公安局綜合績效考評,有力提升了考評的科學性和法治導向。全省還建立了4000餘人的法制員隊伍,基層執法勤務機構和派出所全部配備了專兼職法制員,其中10人以上的派出所和治安、刑偵、經偵、交巡警大隊全部配備專職法制員,有效強化了對執法源頭的監督管理。
  今年以來,江蘇省公安廳專門出台執法過錯責任追究實施細則,全面推行案件集中法律審核制度,健全完善重大疑難案件集體通案制度,進一步強化對執法活動的監管,確保案件經得起訴訟和時間檢驗,堅決杜絕冤假錯案發生。同時,全省公安機關全面建設網上公安局、網上派出所、網上警務室和警方微博、警民聯繫QQ群,全面推行網上執法告知服務,2013年全省警情處理和案件辦理情況的告知率分別達93.8%和85.1%,切實保障了當事人的知情權和監督權,提升了執法透明度和公信力。
  (原標題:貫徹法治理念 跑出領頭羊速度)
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