廉政瞭望第7期封面
  幹部人事新局
  策劃人:周麗萍
  要在中國至少700多萬官員中,將優勝者層層選拔出來,不僅需要一臺複雜的機器,還需要一套複雜的操作系統。這套系統不僅需要詳細標明選官的標準、原則、程序、路徑等等,還需要時時更新,不斷升級。
  十八大後,在領導人講話、會議以及文件、條例中,這套操作系統逐步更新,有了新版本。比如標準有了“好幹部”,原則增加了“以德為先”,程序上必須先“動議”……
  這是一個關乎廟堂的事,因為它不僅涉及如此一大群人的升遷進退,也涉及龐大的國家機器如何運轉。這個精密的系統,終將是推動中國向前走的代碼。
  縣裡一個重要崗位空缺,組織部門還在考察幹部時,外面就盛傳誰會接任。到最後,組織部考察的幹部在常委會上沒有通過,“盛傳人選”真的勝出。正兒八經的組織部長竟然不如“地下組織部長”靈通。
  “帶病提拔”,需要過幾關?
  文_本刊記者  龍在宇
  通常某個高級別貪官“落馬”後,公眾會驚覺其被一路“帶病提拔”。但在東窗事發前,即使通過各種途徑舉報、信訪,都不能影響一部分貪官的“升官發財”之路——這種現象,在官場可謂屢見不鮮。
  統計數據佐證了這一直觀印象:去年,由中共中央黨校出版社社長兼總編輯田國良主持的一項研究顯示,在上世紀80年代以來移交司法機關處理的103個副省部級(或享受副部級待遇)以上領導幹部的腐敗案例中,約有六成(63%)的案主,在作案之後仍然獲得提拔。
  另一份研究報告的統計數據更觸目驚心:據深圳大學當代中國政治研究所2012年作出的一份《當代中國政治研究報告》,在2002年11月至2011年6月里,72名“落馬”的省部級官員中,有近八成曾得到職務上的晉升。
  公眾不禁好奇:這些“身染重病”的貪官,究竟是如何闖過層層關卡?是他們的演技太好,還是“體檢儀器”本身存在缺陷?
  “矇混過關”者少,“強行闖關”者多
  一名曾擔任過縣委書記以及地級市副市長、市委組織部長的官員向廉政瞭望記者介紹了官員提拔的大致程序——當某一個主要領導崗位出現空缺時,組織部門首先會對相關幹部進行考察,並從中選擇他們認為合適的人選。人選初步確定後,組織部會向同級紀委發出公函,征求意見。紀委方面會召集相關處室負責人舉行會議,研究該候選人的情況,並以書面形式回函組織部。最後,所有這些材料都會提交黨委常委會討論。常委會討論確定後,還會依照相關程序對外公示。公示期順利結束後,新官就能走馬上任。
  從上述人士的介紹,大致可以梳理出,一名官員要獲得提拔,起碼要過四關:組織部的考察關、紀委的審查關、常委會上的討論決策、公示期是否有人舉報。與這四道關卡相配套的,還有一系列黨紀法規:《公務員法》、《黨政領導幹部選拔任用工作條例》、《公開選拔黨政領導幹部工作暫行規定》、《黨政領導幹部選拔任用工作監督檢查辦法(試行)》……
  上述官員告訴記者,一個人如果真有問題,除非他太善於隱藏、偽裝,否則很難一路過關斬將,連闖四道關卡。“況且,很多‘帶病提拔’者,關於他們的各種傳聞早已是街談巷議。只要認真查,不可能發現不了。”
  那麼,“帶病提拔”的現象卻為何依舊屢禁不止?這名人士介紹說,四道關卡其實還有一個總開關,而總開關的按鈕,就握在一個人手裡——一把手,他的態度,基本決定了各道關卡究竟是擺設,還是真能發揮作用。
  這名人士以自己多年的觀察說:“那些‘帶病提拔’者,沒有幾個是靠自己的偽裝矇混過關的,基本是有恃無恐的強行闖關。”
  比如原國家發改委副主任劉鐵男,2006年年初,在發改委副部級幹部考核工作中,劉鐵男入圍但考核結果卻是“得分未過線”。也就是說,劉鐵男並未順利通過組織部門的考察關。但最後,他依舊被任命為發改委東北辦副主任(副部長級)。還有原安徽省副省長倪發科、原雲南省副省長沈培平,早在市委書記任上,就有許多關於他們的舉報,但依舊未能阻止他們平步青雲。
  一把手的態度
  手裡握有總開關按鈕的,正是一把手。
  一名曾在不同縣先後擔任過組織部長與紀委書記的官員告訴記者,人們都痛恨“帶病提拔”,甚至埋怨組織部與紀委不作為。組織部與紀委固然有責任,但很多時候,的確不是這兩個部門就能決定的。
  他向記者講了幾次經歷。第一次,自己這個正兒八經的組織部長,消息竟然不如“地下組織部長”靈通。當時縣裡一個重要局的局長崗位空缺,組織部門還在考察幹部時,外面就盛傳縣委辦的一名副主任會接任這一崗位。到最後,組織部考察的幹部在常委會上沒有通過,重新考察推薦後,那名外界盛傳的“熱門人選”勝出。
  還有一種情況,是組織部的考察結果與紀委反饋的廉政意見出現衝突。這時一把手的意見,就至為關鍵。他如果說,“廉政是條紅線,既然紀委這邊有意見,組織部就重新提出人選。”那麼這名候選人基本就與升官無緣。但一把手偶爾也會有另一種說法,“絕不能搞‘帶病提拔’,但也不能讓那些沖在第一線,敢於觸碰尖銳矛盾的幹部吃虧。既然下麵有反映,紀委是不是儘快去核查清楚?如果真有問題,該怎麼查就怎麼查;沒有問題,也早日還幹部清白,不能耽擱人家的前途。”有時一把手的態度會更明確,直接說:“看一個人要看主流,不能看枝節。”
  “這些說法都沒錯,但隱含的意思,下麵的人不可能聽不懂。”上述官員說道。
  一名已經離休的幹部告訴記者,除了寫在紙上的程序,還有一套不好明說,但大家私底下都懂的規則。這個規則,說白了就是看一把手的臉色。
  據媒體報道,原河北省委書記程維高被開除黨籍後回家鄉常州定居,有友人在閑聊時問他:“你告訴我,在現有體制下,一個省委書記權力大到什麼程度?副廳以上的領導幹部,你個人能不能說了算?”
  程維高的回答是:“絕對沒有問題!我要看中了誰,一般操作是這樣的,把組織部長叫過來,說我上一次在某某地方見到那誰,感覺他思路不錯。其他都不要說,這個話朝這個地方一落,馬上組織部會按照幹部任免的程序去考察,然後會拿到常委會上來討論。”
  接受記者採訪的某市組織部長也表示,組織部考察幹部前,一般都會征求一把手的意見。“有些書記會直接點出他屬意的名字,有些書記不會點名道姓,而是劃幾個圈,組織部則會根據這些意思,去相應的圈裡考察幹部。”
  至於組織部考察的幹部最後在常委會上被否定,這名部長笑著說:“那就是組織部沒有吃透一把手的意圖。”“有些時候,組織部、紀委的人忙活大半天,真不如書記一句話。”這名組織部長無奈地說。
  有媒體報道,在考核中對劉鐵男批評普遍集中於工作作風方面。但最後劉能順利突圍,就因為有領導發了話:“劉鐵男已改正了那些缺點。”
  常委會的博弈
  經過了組織部與紀委,候選人名單上報常委會後,又是一道重要關口。一名曾擔任市委常委,現在政協任職的官員告訴記者,常委會上的博弈,“有時已經不是就事論事。”
  該官員介紹,組織部長與紀委書記對幹部情況較為熟悉,而其他常委則相對陌生。“比如建設局長這個職位,是城建口的。書記、市長、常務副市長與其工作接觸多,組織部長與紀委書記掌握幹部情況,也有所瞭解。但像宣傳部長、政法委書記等人,可能與這個幹部沒有工作交集。這種時候就會‘隨大流’。”
  這名官員還說,書記的風格,也會很大程度決定常委會討論的結果。有些強勢的書記,一個動作、一個眼神,其他常委就不得不在心裡掂量一下,“我今天說這些話,書記是不是不高興了”。
  還有些書記特別看好的幹部,書記會提前與常委做溝通、打招呼。溝通時的語氣也很重要。比方書記問“關於國土局局長的人選,你有什麼看法?”這或許就是書記在征求意見。如果書記說“某某同志乾工作不錯,應該壓更重的擔子。你認為呢?”這時,常委就會明白書記的想法。
  這名官員向記者感嘆:“一個老在常委會上和書記唱反調的常委,一般會被‘修理’。”
  當然,也有在常委會上被擋下來的幹部。這種情況,要麼是主要領導心中沒有特別屬意的人選,大家推出誰就是誰。要麼就是一把手本身的權威受到挑戰。數年前,西部某省一名市委書記力薦其秘書出任縣長,前期還做了許多工作,結果常委投票時居然沒有通過。此後不久,這名市委書記就被調回省里任職。
  至於公示這一關,由於原則上只受理實名舉報,因此許多人眼見大局已定,也犯不著再去幹得罪人的事。
  一名離休幹部告訴記者,真要是上面領導看好一個人,有時連公示關都能想辦法“技術化處理”。
  比如一個副縣長在當地口碑很差,提縣長有困難。市委書記可以先調他來市委當個副秘書長,兩年後再調去另一個縣當縣長甚至直接當縣委書記。時間過了兩年,而且是異地任職,公示時來反映問題的會少很多。
  有沒有連一把手都擋不住“帶病提拔”者的時候?一名擔任過縣委書記的官員表示,哪怕幾個常委聯合起來推舉一個人,自己不點頭,這個人還是過不了。但是,上面有更大的領導打招呼,自己也無能為力。
  如何破解“帶病提拔”的難題。接受採訪的官員認為,如果僅僅把眼睛盯在組織部與紀委,效果恐怕有限。
  有官員告訴記者,“帶病提拔”的人看似要過很多關,其實只要過了一關,其它任何關都不在話下——那就是一把手這關。
  一把手可以透過自身影響力,讓他的個人決策看上去完全符合組織程序。有官員介紹,常委會上的發言都是有會議記錄的,但書記提前找常委來溝通、談話時,是不會有什麼記錄的。最後懾於一把手的權威,常委們在會上表態贊成。以後“帶病提拔”的幹部出了事,要追究責任時,發現都是集體決策。“到頭來,集體負責又變成沒人負責。”
  由於一把手權力過大,給幹部任用帶來的問題,也就不止是“帶病提拔”了,還有“程序失範”、“火箭提拔”等等。
  中央批評的人與事更加精細、具體、有針對性,可操作性也就更強,避免了用寬泛的表述“大而化之”,導致最後“不了了之”。這在一定程度上反映出本屆中央領導班子的風格。
  這一年,中央批評過的人事
  文_本刊記者   徐浩程
  “帶病提拔”的人看似要過很多關,其實只要過了一關,其它任何關都不在話下——那就是一把手這關。
  3月25日,第七巡視組進駐海南,中央第三輪巡視開始。有媒體分析稱,“用人問題”或將成此輪巡視重點。
  在此之前10天,中央紀委書記王岐山在中央巡視工作動員部署會上,總結此前兩輪巡視時說,“有的地方和部門選人用人問題突出,一些黨組織對反腐敗鬥爭形勢認識不到位”,要求第三輪巡視“瞪大眼睛發現問題,不能睜一隻眼閉一隻眼”。
  前兩輪巡視確實發現了不少用人方面的問題。
  第七巡視組組長項宗西,是第二輪巡視中第四巡視組組長。今年全國“兩會”時,他就介紹稱第二輪10個巡視組全部查出用人的問題,“職數是多少?不能超職數、不能超編製、不能隨便越級提拔。這些都有明確具體的規定,但是我在巡視中發現,就是沒有認真執行。”
  2月,中央紀委還罕見地公佈了第一輪巡視10個巡視點的整改報告,6萬多字的10份報告中,近四分之一的篇幅與選人用人問題糾正有關。
  “用人腐敗”是最大的腐敗,是其他形式腐敗的催化劑。國家行政學院教授竹立家向廉政瞭望記者表示,反腐之根在於用人制度,目前我國已進入改革幹部任用制度的關鍵時期,這也是推進反腐的重要領域。
  用人需要思變。1月“仲祖文”在“人民日報”發文稱“要堅持問題導向,加強實踐探索,以更大決心研究破解組織工作中的‘老大難’問題”。
  循此思路,這一年多以來,中央在人事上批評的人與事,值得梳理。
  批評了哪些問題?
  買官賣官雖然是幹部人事上的“老問題”,但近年來依然有衡陽賄選這樣的典型案件,被中央嚴厲批評。
  2013年底,湖南衡陽人大賄選案曝光,涉及56名湖南省人大代表、518名衡陽市人大代表和68名大會工作人員,被稱為建國以來最大、涉及黨政官員和人大代表最多的一起選舉弊案。
  如此嚴重的買官賣官引發中央高層的震怒。在中央紀委十八屆三次會議上,習近平總書記以較大篇幅講到該案,並將其與黨的建設和國家治理體系聯繫起來,追問“衡陽的共產黨員到哪兒去了?”。當時,他連聲追問六個“到哪兒去了?”。
  3月,全國“兩會”上,全國人大常委會委員長張高麗在報告中也重申,代表選舉是人民代表大會制度的基礎。湖南省衡陽市發生的以賄賂手段破壞選舉的違紀違法案件,性質嚴重,影響惡劣,給我們以深刻警示。
  這一年,中央批評的人事問題還有任人唯親、搞裙帶關係。
  中央巡視組第一輪巡視湖北時,就發現武漢市委宣傳部原部長離任前違規突擊提拔19名幹部。此外,巡視組還點名批評重慶、江西、中國出版集團等5家單位存在一把手用人監管不嚴的問題。
  而第二輪巡視的三峽集團,被指裙帶關係嚴重。此前,媒體報道稱,部分有一定背景的集團親友都參與到工程建設過程中來,即便不具備工程建設方面的親友,也能憑藉關係拿到項目,再分包出去。
  幹部職數超編是另一個被重點提出批評的問題。
  中央各巡視組反饋顯示,中儲糧、江西、重慶、中國進出口銀行等均存在幹部職數超編的問題。其中,內蒙古“全區12個盟、市設有30多個巡視員、63個副巡視員,區發改委班子成員多達17人,一些旗縣設有不少處科級非領導職務的問題”。
  中組部的通報也尤為關註這方面問題,將山西中陽縣職數配備幹部案作為典型。2013年,中陽縣公安局在已經超配1名副局長和1名副政委的情況下,又任命了6名副職。被查處後,8人全部被免職或被撤銷任職決定。
  被輿論廣為詬病的“一刀切”現象,也引起了中組部的重視。這首先是年齡的“一刀切”。
  幹部年齡是組織部門在選拔任用幹部時一項重要參考標準,但巡視組卻發現多地在領導幹部任用過程中,對各年齡段幹部使用存在誤區,導致年輕幹部任用不合理、超齡未退等問題紛紛暴露。
  這其中,又以重慶問題最為突出。根據中央第五巡視組的反饋報告,重慶曾規定幹部的任職和提拔年齡界限,不僅存在幹部使用過程中限齡“改非”一刀切,少數國企領導人員到齡未退休等情況,同時還陷入了“區縣團委書記、副書記提名年限偏低,少數地方擅自設定提拔年齡上限”和“年輕幹部選拔力度不夠”兩種現象同時疊加的怪圈之中。
  此外,還有選拔方式的“一刀切”,比如“凡提必競”。
  競爭性選拔幹部因變“伯樂選馬”為“陽光賽馬”,在各地大力推廣使用,也起到了積極作用。尤其是扭轉了用人制度的不正之風,提高了選人用人公信度,而且在一定程度上約束了一把手在用人上的權力,放大了群眾的“話語權”。
  但去年中央巡視組在首輪巡視中,卻發現競爭性選拔幹部在操作中,出現了不少問題。其中,重慶市曾將“競爭上崗”作為內設機構選拔幹部的唯一方式;湖北省多地也曾大規模開展競爭性選拔幹部,如黃岡市曾在2010年~2011年2年內,競爭性選拔了2000多名黨政幹部,選人用人上表現出“凡提必競”的政策導向。
  “公選沒有錯,但‘凡提必競’就走向了極端,中央批評的是走偏了的公選。”相關專家分析稱。
  批評的後果,多地開始整改
  來自中央尤其是領導人的批評,給地方帶來不小的壓力,並紛紛出台相應措施。
  2014年的湖南省“兩會”上,湖南省委書記徐守盛,在審議政府工作報告期間主動報名來衡陽團參與審議。他旁聽的兩個半小時中,關於破壞選舉案的話題占據了近三分之一的時間。
  衡陽市委書記李億龍於賄選案爆發之後的2013年3月,接替童名謙出任衡陽市委書記,可謂“救火隊長”。“去年派我去衡陽前,(省委)書記囑咐我,衡陽捅的婁子很大,你是臨危受命,要把輿論控制好,把社會穩定好。”
  衡陽市委黨校是賄選案調查辦案點之一,該校一名教授告訴記者,截至3月底,調查仍在繼續,眾多涉案人員仍被集中在該校。
  湖南的壓力不單單來自這方面。在中央巡視組發現的一系列用人問題上,有輿論稱,“湖南省幹部選拔任用問題更為突出”。
  2月24日上午,中央第十巡視組組長陳際瓦在向湖南反饋意見時稱,“對一些幹部使用把關不嚴,幹部任用工作領導打招呼、拉票跑要之風較為突出,機構改革滯後,幹部超編超配問題嚴重”。
  在巡視組反饋上述意見的前一天,新華網發佈消息稱,湖南省直部門72名省管廳級領導幹部長期調動工作不轉工資關係得到清理糾正,清理規範廳級幹部違規在社會組織兼職976人,清理機關違規長期借調人員1100多人。
  湖南的巡視整改報告還未出來,更多的變化還有待觀察。但在第一輪巡視點的整改報告中可以看出,各地都在審慎應對。
  例如,對於“凡提必競”。重慶市、湖北省以及水利部的整改報告都提到,幹部選拔中,將不搞“凡提必競”,不再硬性規定競爭性選拔比例,嚴格限制“考試專業戶”和“火箭提拔”。選拔標準則杜絕“唯分取人”,強調乾什麼考什麼,更註重考察德才、工作實績和群眾公認程度。
  對於如何監管一把手,根據巡視組的意見,湖北對有關負責人和責任人進行了責任追究。重慶目前也已研究制定市屬國有重點企業領導人員管理辦法,進一步規範企業領導人員的選拔任用、考核評價和激勵監督。
  各地方也開始行動起來,清理幹部職數超編問題。初步統計,去年起甘肅、湖南、沈陽等地已啟動超職數配備幹部專項清理。湖南、甘肅分別制定了2014年底或2015年底清理完畢的時間表。
  “問題清單”更精細化、更具體
  不管是中組部通報的側重點,還是中央巡視組發現的“問題清單”,這一年來,中央批評、關註的人事問題,更為精細化、更有針對性,其對所發現問題的表述也更為詳盡。
  除了上述重點關註的數方面問題之外,中央第二輪巡視指出部分巡視點的“幹部任用工作領導打招呼、拉票跑要之風”、“一些領導幹部以收受紅包形式受賄”、“‘裸官’問題突出”等問題,均是“問題清單”趨於精細化的表現。
  竹立家指出,“問題清單”越精細,就越有利於相關部門對問題進行有針對性的整改,就越有利於人民群眾對問題的理解和整改的監督。
  “這在一定程度上反映出本屆中央領導班子的風格。國家要出台一個措施,一定是具體化和精細化的,比如在作風整改過程中要求‘嚴禁公款買年曆’,這些很具體的措施讓巡視工作的可操作性更強,避免了用寬泛的表述‘大而化之’,導致規定最後‘不了了之’。”竹立家說。
  “這也許可以進一步解讀為,在一定程度上反映出解決幹部人事問題思路的轉變——集中整治更具體、反映更為強烈的問題。就像中組部說的,‘對這些問題,要以釘釘子精神,以改革的辦法,逐項研究、逐個破解’。”相關專家稱,這有點類似“‘以治標為主,為治本贏得時間’的反腐思路”。
  上述專家分析稱,比如幹部職數超編,此前雖然也有提及,但是認為不是大問題,或者不是問題的重點,但中央第二輪巡視中,這被作為一個重點問題被提出後,“今年我們將會同有關部門,專項整治超職數配備幹部等問題。”中組部相關負責人在答記者問時稱。
  有專家向廉政瞭望記者分析稱,如果說2002年版《條例》重在創新的話,新《條例》在強調人事制度改革創新的同時,更強調規範化,強調創新必須有底線。
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(編輯:SN089)
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